面对全球气候变化、地缘格局动荡、社会快速流动、经济逆全球化等百年未有之大变局，为了有效应对日渐频发的各种“黑天鹅”危机事件，在政府主导下全方位推动韧性安全城市建设，已成为当下各国政府和多边发展机构的政策重点和战略选择。2023年习近平总书记在上海考察时提出“全面推进韧性安全城市建设”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出“深化城市安全韧性提升行动”。2024年12月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》（以下简称《意见》），从顺应新一轮科技革命趋势出发，对各大城市推动并强化基础设施韧性做出了战略部署和制度安排，贯彻落实好这一重大战略，对全国各大城市的安全韧性建设具有十分重要的意义。全国各大城市要紧紧抓住这一历史性机遇，真正以人民为中心，因地制宜、周密部署、快速行动、久久为功，以强大韧性的基础设施筑牢城市韧性发展的坚强基座。
一、城市基础设施韧性的内涵及面临的主要困境
一般来说，基础设施是指城市和农村地区的基本设施和系统，如铁路、道路、隧道、桥梁、电网、能源、电力、电信、供水、下水道等。关键基础设施服务及网络体系的日益扩张，是新型城市化和高质量发展的必然要求。新中国建立75年特别是改革开放40多年来，中国的快速城市化创造形成了超大规模、链接国内外的城市基础设施网络体系，尤其像上海、北京等超大城市，城市形态和基础设施更加密集化、国际化、规模化、网络化，这些基础设施网络地处同一地理空间，在功能上相互依存、相互依赖，其韧性度对抵御压力、阻断冲击、维护安全至关重要。一般而言，城市基础设施韧性主要是指基础设施在面对自然灾害、气候变化、恐怖袭击、疾病流行等突发事件时，能够抵抗、吸收、恢复和适应的能力，即在重大灾害和破坏性事件面前，基础设施应具有对危害或攻击的稳健性、稳定性、冗余性、恢复快速性。但实践表明，我国大城市或超大城市在碰到极端天气等灾害时，经常存在城市内涝、高空坠物、房屋倒塌、桥梁损坏、管道爆炸、通讯中断等情况，基础设施韧性程度不高，原因有三：
一是，规划容量有限，“有限供给”带来“冗余度不够”。典型事例是我们经常碰到极端天气或短时强降雨以后，一些城市就会出现“城市内涝”甚至引发城市洪水灾害，根本原因是早期规划中没有建设足够容量的排洪设施，现有设施无法容纳短时强降雨量，即特定设施冗余度有限而造成明显的脆弱性。这一点，巴黎、东京、伦敦等国际大都市，从城市建设早期就规划建设超大规模、超大容量的地下排洪设施，展示了如何通过先进的基础设施来管理和减少自然灾害的风险。此外，在城市通信服务方面，同样存着这样的问题，通信线路或基站一旦受损，往往会因缺乏足够的备份造成通信中断乃至城市瘫痪，2021年7月郑州特大暴雨中出现的通讯中断就是实例。
二是，建设年代久远，“设施衰老”带来“抵抗力不够”。任何一座城市，都是逐渐发展起来的，不断扩建的所有设施跟人一样，也有生命周期。一般而言，在人类技术演变过程中，“越新、越年轻”的设施，对灾害和重大破坏的承载力、抵抗力也会越强，“越老、越旧”设施则更加脆弱。中国的一些城市由于其悠久的历史和快速的城市化进程，确实存在房屋建筑老化、基础设施年代久远、设施设备老化、建设标准偏低等问题，像北京胡同、上海弄堂、广州骑楼建筑群以及许多工人新村、老旧小区等，普遍存在供水管道、排水系统和电力线路老化、材料老旧现象，无法承载现实需求，安全隐患突出。
三是，位于城市“里子”，“设施隐蔽”带来“隐患点不清”。因种类、功能的不同，一个城市除了大量交通道路、桥梁、通信基站等地面设施外，水电煤气等城市生命线网管大多处于地下，属于城市的“里子”。如上海拥有给水、排水、燃气、电力、通信、集中供热供冷等30种管道，地下管线总长度超过17万公里，可谓历史悠久、管情复杂。更重要的是，大多数城市重“面子”轻“里子”，许多地下网管由于建设年代早，没有智能化监测感知设备，存在地下诸如漏气、漏液等安全隐患，难以及时发现预警，导致治理者隐患底数不清、点位不明，处于被动治理的窘境。桥梁隧道垮塌、居民房屋倒塌、楼房外立面脱落等灾害的发生，也是职能监测不到位、无法提前防范的必然结果。
二、以数据驱动加快推进城市基础设施韧性的创新举措
随着人工智能时代的到来，加大数字赋能，实现基础设施风险管理的数字化、智能化、精准化，是韧性城市的客观趋势，也是必然要求。《意见》最大亮点在于注重科技创新、数字赋能，推动新一代信息技术与城市基础设施建设深度融合，全面形成科技支撑、数据驱动、智能高效的新型城市基础设施体系，从而提升城市基础设施韧性、管理韧性、空间韧性，推动城市安全发展。全国各大中城市既要积极贯彻落实《意见》规定的基本要求，也要注重因地制宜，强调以紧迫问题为导向，有计划、有步骤、有重点地加以推动落实，持续提升城市基础设施韧性。为此，提出以下三点思路及建议：
一是，以大量存量老旧房屋建筑为重点，率先建立健全风险底数清、数据联通共享的城市房屋智能化综合管理平台。随着我国城市大量房屋进入“老龄化”阶段，安全隐患日渐突出，自建房屋倒塌、外墙脱落等造成的人员伤亡问题时刻敲响警钟。当下，各大中城市要结合城市体检、全国自然灾害综合风险普查房屋建筑和市政设施调查、城市信息模型（CIM）基础平台建设等工作，一方面要全力推进老旧小区、老旧房屋的更新改造，提高房屋建筑的抗震、防雷、防火标准，消除安全隐患，坚决遏制房屋安全事故发生；另一方面，要加大存量和新增房屋建筑的智能感知设施配置，重点监测老旧住宅电梯、老旧房屋设施抗震性能、消防设施等安全隐患，形成房屋建筑安全隐患数据底座，开展房屋定期体检制度，搭建自动感知、自动监测、自动预警的房屋建筑智能化综合管理平台，做到“风险底数清、数据联通共享”，防患于未然，提高房屋建筑应对破坏的坚韧性，保障人民群众安全。
二是，以城市地下生命线管网为核心，提质更新并搭建自动感知、自动预警、快速处置的市政设施风险监测“一张网”“一平台”系统。《意见》提出“实施智能化市政基础设施建设和改造”。对此当务之急是，我们要以供水、排水、供电、燃气、热力、地下综合管廊等城市地下生命线管网为核心，创新投融资体制改革，着力推进地下地上市政基础设施的同步数字化升级改造，建设地下综合管网可视化、排污口在线监测预警、供热管网和燃气管网在线监测预警等智能系统。同时加大监测预警系统与城市运行管理“一网统管”的无缝衔接与深度融合，各类数据分层分级展示，形成地上地下市政基础设施三维可视、自动感知、自动预警、快速处置的“一张网”“一张图”“一平台”格局，以技术赋能的确定性切实消除“风险看不见、灾害想不到”的不确定性危机。
三是，以家庭、小区、园区、城市等为不同载体，持续加大最新科技的应用场景开发，全面提高城市智慧化整体水平。随着自动驾驶、人工智能、智慧家庭等深度智慧社会的来临，开拓更多更高效的智慧应用场景，是持续推动基础设施、城市空间不断走向韧性的新路径、新动能。各大中城市要充分结合实际，有条件的城市要因地制宜，发挥优势，先行开展市政道路智能化改造与自动驾驶、智能网联汽车、智慧物流等系统的协同布局、协同建设，打造代表中国最高水平的城市智能化运行体系，提高关联基础设施的整体韧性水平。同时，要瞄准家庭、小区、园区、街区等城市新型治理单元，推行最新科技的深度推广应用，协同开展数字家庭、智慧小区、智慧园区、智慧街区等更具颗粒度的智慧治理单元，拓展全方位的多元化智能应用场景，为城市整体韧性提供更精细、更全面、更精准的数据支撑。
（作者为上海社科院智库研究中心研究员）
