近期参加一个座谈会，部分粮食企业反映，2024年入冬以来的高温天气，导致出现粮食霉变、储备粮轮换造成价格季节性波动，以及大豆收购后销售困难等问题。当务之急，解决问题的根本办法是抓紧推进以粮食目标价格补贴制度为核心的粮食流通市场化改革。

　　粮食流通市场化改革的历史回顾

　　粮食流通体制改革是经济体制改革的重要组成部分，而粮食价格始终是粮食流通体制改革的核心问题。

　　改革开放前，我国实行粮食计划收购和计划供应的流通体制和经济政策，简称粮食统购统销。

　　1979年开始，我国对统购统销体制实行部分改革，大幅提高粮食收购价格，逐步减少粮食统购数量，恢复集市贸易，开展议购议销，发展多渠道经营。1985年起，实行合同定购和市场收购的“双轨制”，用合同定购取代统购统销，农户合同定购以外的余粮自由上市。

　　1992年社会主义市场经济目标确立，粮食流通体制改革进一步加快，全国范围内实现了粮食“购销同价”，开始解决价格“购销倒挂”、财政补贴等问题。

　　1993年底，我国陆续取消了实行多年的粮食供应票证，放开了粮食价格和购销。在此基础上，建立粮食储备体系，建立粮食风险基金，加快国有粮食企业改革。1998年党的十五届三中全会之后，又全面推进以“三项政策、一项改革”为主的粮食流通体制改革，即实现按保护价敞开收购农民余粮、顺价销售、资金封闭运行，加快国有粮食企业改革。

　　2001年国务院印发《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，大幅缩小保护价的范围。文件特别强调，当市场粮价低于粮食生产成本时，为补偿粮食生产成本，并使农民得到适当收益，省级人民政府可制定收购保护价，国有粮食购销企业和经批准入市的其他企业要按保护价敞开收购农民的余粮；当市场粮价高于保护价时，要随行就市收购农民粮食。探索把国家财政补贴真正补给农民。

　　2004年《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》明确指出，2004年全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化和经营主体多元化。其基本思路是：放开购销市场，直接补贴粮农，转换企业机制，维护市场秩序，加强宏观调控。

　　再次强调转换粮食价格形成机制。一般情况下，粮食收购价格由市场供求形成，国家在充分发挥市场机制的基础上实行宏观调控。

　　文件提出，当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格。

　　文件要求，2004年起全面实行对种粮农民的直接补贴。粮食主产省直接补贴的粮食数量，不低于前三年平均商品量的70%。直接补贴的标准，按照能够补偿粮食生产成本并使种粮农民获得适当收益。直接补贴资金要真正补到种粮农户。粮食风险基金优先用于对种粮农民的直接补贴。现有粮食风险基金的一半用于对种粮农民直接补贴。

　　这里有两个最重要的政策点，一是短缺的重点粮食品种制定最低收购价，二是全面实行对种粮农民的直接补贴。

　　从2004年起，我国开始实施粮食最低收购价政策，托市收购的品种从稻谷逐步拓展到小麦。2008年，开始对主产区玉米、大豆、油菜籽实行临时收储措施。托市收购主要依托中储粮公司进行。

　　此后，随着国际市场价格逐步提高和托市收购的频繁启动，最低收购价实际上变成了政府定价和国家储备企业统一收购，事实上又回到了多年前的国家统一收购。国家储备越来越多，政府补贴的负担日益沉重，难以持续。

　　因此到了2014年，中央1号文件强调完善粮食等重要农产品价格形成机制，要求继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度。启动大豆、棉花目标价格补贴改革试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，继续执行稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、油菜籽、食糖临时收储政策。

　　2016年的中央1号文件提出，率先对玉米的价格形成机制和补贴制度进行改革，取消玉米临储政策，实行“价补分离”。

　　目标价格补贴制度改革的实践

　　目标价格补贴，是20世纪30年代美国总结经济大危机教训建立起来的、在尊重市场规律基础上保护农民利益的一种制度。其基本内容是每五年一个周期，制定保证种粮农民最低收入的目标价格，在市场粮价低于目标价时，由政府对粮农补贴市场价与目标价的差价。市场价高于目标价时不补贴。在市场价格过低时，政府实行保护性收购。此外，对农民给予无追索贷款。价格低于最低保护价时，农民可选择不归还贷款，直接把粮食交给政府的抵押贷款公司。

　　2001年我国加入世界贸易组织，明确了农产品绿箱、黄箱补贴政策。此后数年，国家发展改革委一直在研究建立目标价格补贴制度问题。2013年棉花目标价格补贴方案出台，在新疆率先实行。这是中国农产品流通体制改革的一个重大突破。

　　当时，国际市场棉花价格上涨，我们跟着涨到每吨21800元。随后，国际市场价格连续下跌，收储的棉花都在中储棉仓库里出不去，到2012年进口价降到13000元。库存棉花每年降一个等级，还要补贴仓储费和利息。财政不堪重负，各方要求改革的呼声很高。

　　在此背景下，棉花价格和收购放开，对农民实行目标价格补贴。把目标价格降为19800元，市场价高于目标价不补贴，低于目标价给农民补贴差价。每年二月初由财政部把棉花补贴总额拨付给地方，由地方补贴到农户。经过一段时间，棉花流通进入到正常轨道。随后，市场棉花价格下降，地方纺织业也发展起来了。此后，东北的大豆也实行了目标价格补贴制度。

　　目标价格补贴制度的最大好处是，在充分发挥市场机制作用的同时保证农民基本收入，最大限度保护农民生产积极性。

　　在2001年和2004年国务院粮食流通体制改革的文件中都体现了这一基本原则。在2004年的文件中，特别对建立给农民直接补贴制度做了详细规定。但也要看到，由于最低收购价的制定和保护性收购的频繁启动，市场机制作用未得到充分发挥。

　　市场化改革的迫切性日益凸显

　　市场化改革的核心就是建立目标价格补贴制度。粮食霉变等问题的根本解决，也有赖于目标价格补贴制度的改革。

　　据中国气象局数据，2024年11月全国平均气温5.1℃，较常年同期偏高1.9℃，为1961年以来历史同期最高。我国北方大部分地区暖冬特征突出。

　　温度和水分是影响霉菌生长的重要因素。霉菌利用粮食中的淀粉、脂肪、蛋白质等营养成分进行代谢，引起粮堆结块、变质、腐烂。粮食霉变严重危害粮食数量安全和质量安全，使粮食品质和营养价值大幅下降，所产生的黄曲霉毒素、玉米赤霉烯酮等严重危害公众身体健康和生命安全，人不能吃，也严禁作为饲料使用。

　　解决霉变的办法就是把收获的粮食及时烘干降低水分。但是烘干的设施严重不足，且烘干成本大体每市斤粮食5分钱，农民不愿意使用。原因是分散的土地承包户与规模经营农户的矛盾。现在，粮食生产均已实现机械化经营。仓储和烘干设施非常需要，但分散的土地承包户不愿意也没能力建设。同时，规模经营的农户有需求也有意愿建设，但因与土地承包户是每年签订一次合同，且多是春耕开始前先交钱后种地，不会有长远打算，不会在属于他人的承包地上建设相关设施。

　　解决办法，一是引导种地农民与出租土地的农民签订长期合同，比如20年甚至30年的租地合同，租地价格与粮食价格挂钩，每年由地方政府提出指导性租地价格供农民参考。双方协商不成的由当地法院仲裁。租地合约不能修改。这样，种粮大户就会有稳定的市场预期，在总经营期内权衡自建仓储和烘干设施的必要性。二是引导农民组织专业合作社建设仓储和烘干设施，为农民提供烘干和仓储专业服务。

　　无论上述哪种做法，都需要让农民觉得烘干后储存待机销售是合算的，一方面减少损失能够增加收入，另一方面卖个好价钱能够补偿烘干成本。这就需要有稳定的价格预期，同时又需要有强制性的手段，不烘干就不能入仓和收购。

　　推进粮食目标价格补贴制度改革的建议

　　稳定的价格预期的形成，需要粮食流通市场化和储备粮轮换可预期，取消粮食事实上的政府定价，规范储备粮轮换，尽量减少非经济因素对市场价格的影响。

　　正常情况下，没有其他非市场因素干预，粮食价格应该是收获季节最低，然后逐步上升，到新粮上市再降到年度的最低点。现在由于保护性收购的价格过高，新粮收购价格高，没有正常的季节差价，市场机制作用难以有效发挥。而国家储备粮轮换，往往又在客观上对青黄不接时的粮价产生压力，经营者和农户很难有一个稳定的市场预期。

　　因此，我们应该继续研究推进粮食流通市场化改革。

　　第一，尽快在玉米、小麦、稻谷中实行目标价格改革，保护农民生产积极性。粮食价格由市场形成，拉开季节差价，这样农民就不用着急在新粮上市时急于出售，而可以选择烘干后储存起来择机出售。

　　第二，对高水分的新粮实行强制性烘干，达不到规定水分不允许收购。有了市场需求，发展粮食烘干和仓储专业服务就有了可能。

　　第三，所有国有粮食收储企业都应该配套建设与储备规模相适应的配套烘干设施，为社会提供仓储和烘干服务。

　　第四，规范国家储备粮的轮换行为，规定国家储备粮每个月的轮换数量和投放方式，提前公开信息，让市场消化储备粮轮换的影响。轮入也可以考虑在市场上采购，而不是直接入市收购。最大限度减少国家储备粮轮换对市场价格的干扰。

　　第五，完善最低收购价制度。政府保护性收购应该回归到市场价格过低时，按补偿农民种粮成本的原则制定。保护性收购不宜频繁启动。

　　第六，规范粮食进口行为。提高粮食进出口透明度，减少对市场价格的不正常干扰。

　　第七，加强对粮食供求信息的搜集和披露。美国农业部设有农业分析局，有400多名员工，搜集各个国家分品种粮食生产、消费、库存信息，每个月作为公共产品对社会披露，引导市场价格的形成。这种做法值得我国借鉴。

　　（作者系全国政协常委、经济委员会副主任，中国国际经济交流中心理事长。本文为作者在中国农业大学新年经济论坛上的发言稿，有删减。）