每经特约评论员陈宪

　　“加大区域战略实施力度，增强区域发展活力”是中央经济工作会议提出的2025年九项重点任务之一。为了实现这一目标，必须“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，积极培育新的增长极”。笔者认为，在城市集群、区域集群的发展背景下，新的增长极将不再是单个城市，而是能够显著提升区域经济发展优势、创新能力以及辐射带动作用的都市圈。

　　2019年初，国家发展改革委发布了我国首个关于都市圈规划建设的文件——《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。该文件指出，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。这个定义不仅与国际和国内的城市研究成果一致，还反映了我国城市区域空间结构演化的实际情况。

　　这一定义强调，都市圈的空间范围与通勤圈密切相关，而与行政区划没有直接关系。“职住平衡”理论为城市从中心城区到都市圈的演化提供了理论依据。随着城市的发展，中心城区逐渐变得“人满为患”，郊区及周边新城镇逐步兴起，提供更多的居住空间。为了缩短通勤时间，轨道交通迅速发展。如今，都市圈范围内的城市通过轨道交通（如地铁、轻轨、城际铁路）紧密相连，形成了“轨道上的城市”格局。随着轨道交通技术的进步，1小时通勤圈的范围也将不断扩大。

　　由于历史和体制原因，中国的城市通常具有严格的行政区划，城市作为行政区划单位，实行统一的行政管理体制。这一体制具有其独特的优势，尤其是在应对突发事件时尤为重要。然而，从城市功能和发展角度来看，城市的第一属性应是经济和社会功能单元，行政区划管理应服务于这一功能。换句话说，都市圈并非若干行政区划的简单叠加，而是在更广泛的区域协调和创新框架下，推动制度改革、优化规划建设，进而促进区域协同发展和治理。

　　都市圈以中心城市为核心，逐步与相邻城市实现一体化、同城化。中心城市和周边城市依旧存在行政区划上的区分，但都市圈作为一个经济功能区，其本质上不依赖于行政区划的简单叠加，而是具有独特的空间结构和发展规律。近年来，国家发展改革委已批复十四个都市圈的发展规划，都市圈正逐步成为我国城市区域规划建设的主要空间形态与经济增长极。

　　2021年10月，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《纲要》）发布，提出“探索经济区与行政区适度分离改革”的构想。这是中央政府首次在规划文件中明确提出经济区与行政区之间关系的改革，并就经济管理权限与行政区范围的适度分离作出了具体要求。例如，《纲要》中指出，“允许能源、电信、医疗等行业有序提供跨行政区服务”。城市向经济功能区的演化，必然使都市圈成为区域经济发展的核心，推动区域内经济社会生活的协调发展。

　　经济区与行政区适度分离改革，体现了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的改革指导思想。这一改革为都市圈的建设提供了理论和实践支持。都市圈打破了行政区划限制，跨区域发展，是经济区与行政区适度分离改革的产物，体现了自然和经济规律的协调融合。都市圈的构建不仅是大城市和中心城市演化的过程，也涉及将大城市与周边城市、乡镇融合，形成一个多中心圈层结构的经济社会功能区。

　　经济区与行政区适度分离改革具有深远的意义。

　　首先，这有助于优化城市和区域的空间结构。当前，国家发展改革委已批复多个省会（计划单列市）都市圈的规划，但许多省会城市及计划单列市面临空间结构不合理的问题，影响了其发展潜力。通过都市圈规划建设，尤其是基础设施建设的提升，能够实现资源要素的自由流动，为全国统一大市场的建设打下基础。

　　其次，都市圈有助于形成若干战略性空间布局，推动高质量发展的区域集群形成。京津冀、长三角、大湾区和成渝等都市圈正在成为我国科技和产业创新的策源地，成为现代化产业体系和经济体系建设的重要载体。

　　再者，都市圈有助于推动基本公共服务和社会保障的均衡发展，实现公共服务的普惠性和整体提升，产生区域乃至全国的共同富裕示范效应。

　　最后，都市圈的建设促进了自然生态和社会生态的协同治理。在新时代社会治理和生态治理的背景下，跨行政区划的治理模式成为提升社会和自然环境管理效能的关键。都市圈的协调发展为社会生态、自然生态的双重治理提供了有力支持。

　　（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院教授，中国发展研究院和深圳行业研究院研究员）