近日，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》提出7方面25条措施，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。

　　《指导意见》强调，突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金，发展耐心资本，注重发挥实效。合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。健全权责一致、激励约束相容的责任机制，促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的政府投资基金高质量发展格局。

　　壮大长期资本、耐心资本

　　自2024年以来，国家层面已陆续出台了多项举措改善创投环境。2024年3月，《政府工作报告》中提出“鼓励发展创业投资、股权投资，优化产业投资基金功能”；6月，国务院办公厅发布《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（被称为“创投十七条”），围绕创业投资“募投管退”全链条，进一步完善政策环境和管理制度，积极支持创业投资做大做强，充分发挥创业投资支持科技创新的重要作用；7月，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》发布，提出鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。

　　《指导意见》首先提出，要找准定位，更好服务国家发展大局。聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用。

　　某国资平台负责人向21世纪经济报道记者表示：“对于国有资本来说，耐心资本和盈利不但不矛盾，而且完全是可以做到统一的。真正的高质量创新投资，一定是能盈利的，并且回报水平一定会远高于那些创新性不足的投资。国有资本不能因为风险大、周期长就将这些项目拒之门外。现在越来越多的国有资本理解长期投资的价值，也愿意为之投入。”

　　自2015年起，政府投资基金井喷式涌现，在股权投资市场的身影活跃度不断增强，已成为国家经济发展的重要推手，在推动基础设施建设、促进产业升级、激发市场活力等方面发挥着不可替代的作用。早期政府投资基金存续期普遍是“5+2”模式，整体在7年左右。

　　当前，我国开启以新质生产力推动创新增长的时代。发展新质生产力，尤其是突破性的技术发展，依赖于深厚的基础研究、开放的创新环境，以及强大的技术转化能力，而这一切都离不开长时间的技术积累和资本投入。例如，半导体、航空航天、人工智能、生物医药行业里每一项新技术的出现，从研发到应用，再到形成一个完整的产业链，动辄需要一二十年。过往的基金存续期限已经不能满足当下的投资需求，延长基金的存续期成了政府投资基金不约而同的选择。

　　事实上，不少政府投资资金早已开始行动。2023年11月深圳市成立20亿元科技创新种子基金，在存续期限上，种子基金打破了此前5到10年的惯例，存续期延长为15年。在2023年底注册资本为110亿元的广东省半导体及集成电路产业股权投资基金二期存续期更是长达17年。2024年6月，江苏省成立总规模达500亿元的江苏省省级战略性新兴产业母基金，该基金存续期15年。其中投资期7年，退出期8年，延长期2年。2024年9月，上海宣布组建总规模100亿元的未来产业基金，100亿元由上海市财政全额出资，基金期限长达15年，还可根据情况申请延长3年。

　　不仅是新设立的投资基金将存续期限设定到15年，早期成立的投资基金也纷纷将存续期延长。2024年6月，浦东科创投资基金将基金存续期限由10年变更为12年，其中投资期限由5年变更为7年，该基金成立于2019年，首期规模55亿元，原本结束的投资期进行了2年延长。浦东科创投资基金方面表示，此举将有助于整合利用各方优势，发掘投资机会，通过专项投资和市场化管理，提升公司资本运作能力及效率。

　　容错免责机制再完善

　　延长基金存续期只是耐心资本的一个方面，同时政府投资基金制度的不断完善也不容忽视。由于缺乏市场化激励机制与容错机制，一定程度上制约了政府投资基金持续健康发展。例如，有些政府投资基金的预算监管仍然沿袭政府直接投资的传统做法，将股权看作是稳赚不赔的买卖，不允许资金沉淀，只将政府投资基金年度投资支出进度与速度作为绩效考核标准。

　　对此，《指导意见》对政府投资基金的绩效管理和容错机制提出了更加细化的举措。基金绩效管理上，政府投资基金应合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况；财政部门会同有关部门对基金实施全过程绩效管理；综合采取调整管理费、超额收益分配等措施加强绩效评价结果应用，体现激励约束，切实发挥绩效评价对基金运作管理的“指挥棒”作用。建立健全容错机制方面，遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据；营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。

　　可以看到的是，不管是国家还是各地政府，在完善国有投资容错免责机制上有明显的提升。2024年6月19日，国务院办公厅关于印发《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》的通知，对于国有投资的容错和免责机制再度重点提及。其中，分别从国有投资做LP和GP的角度，明确指出“优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度”“健全符合创业投资行业特点和发展规律的国资创业投资管理体制和尽职合规责任豁免机制，探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核”。

　　中国创投委与LP投顾此前联合发布的《2024年国有投资机构激励与尽职免责（容错）机制调研报告》调研报告显示，超过63%的受访机构已建立容错机制，其中近半数（48.87%）将其纳入了绩效考核体系。

　　值得一提的是，各地政府投资基金参与到股权投资市场的时间不过十来年的时间，而政府投资的容错、免责机制的设立是涉及上至顶层设计下至具体运行机制一整套制度的调整，要平衡到监管部门、投资机构、企业方等多方的诉求。有业内人士向记者表示，“此次《指导意见》的出台，无疑将对于各部门和行业达成共识，将增强各方的认同感，使得完善政府投资基金出资、考核、容错、退出相关政策措施的可操作性提升，同时也将使其有了明确的政策依据，减少政府投资基金的后顾之忧。”