历时几十年，能源法终于问世。

　　11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过能源法。该法自2025年1月1日起施行。

　　长期以来，我国能源领域缺失一部基础性、统领性法律。能源法的出台终于填补了这一空白。

　　能源法立法过程为何几经波折？氢能是如何纳入的？为何能源标准法条删了又增……《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者专访了多位参与能源法起草工作的亲历者，揭秘立法背后的故事。

　　吴钟瑚，在第一届国家能源委（1980—1982年）期间，着手我国能源法早期的研究和筹备工作，先后被原国家能源办、全国人大聘为能源法、可再生能源法、节约能源法（修订）专家组专家，参与上述法律的起草和编制以及研究工作。

　　陈兴华，自2006年起作为能源法起草组秘书处工作人员、《能源法立法前期重大问题研究》等能源立法课题组成员，2017年之后作为咨询专家，全程、深度参与了立法。

　　苏苗罕，同济大学副教授。2006年起，他作为能源法起草专家组秘书，协助专家研究起草法律条文。

　　能源法问世一波三折：曾淡出法律体系又获重启

　　NBD：能源法报送国务院最早可追溯到2008年，为何今年才出台？

　　吴钟瑚：能源法的立法过程分为三个阶段。

　　第一阶段可以追溯到我国历史上第一届能源委员会成立时期。当时世界经济高速发展，能源需求激增，而能源供应却难以满足需求，导致两次全球性能源危机。国际石油价格飙升，进一步加剧了能源短缺的严峻形势。

　　为了应对这一挑战，许多国家尤其是日本和美国，通过立法手段来保障能源安全，将节能作为国家战略的重要组成部分。

　　在这种背景下，我国受到启发，要立能源法。当时新成立的国家能源委员会授权我为课题组负责人，研究起草能源法。结果不久后因能源委解散了而停滞。

　　第二阶段大约是1988年以后。那一时期，国务院要制定五年立法规划，要求各部委提出相关规划。当时的能源部准备做能源立法规划，受其委托，我承担了“中国能源法体系建设”研究课题。

　　作为该课题的主持者和执笔者，我们共提出两套方案。一是以“能源法作为能源基本法”为核心，构建能源法规体系框架；二是制定多个单行法，进而派生出一套平行法律体系模式。但经过讨论，很多人认为制定能源法的条件不成熟，决定优先制定单行法。

　　最终，上报给国家的立法规划中，没有提及能源法的制定。之后，国务院长时间没有设立综合性的能源主管部门。

　　第三个阶段是近二十年，2005年成立的国家能源领导小组和2008年成立的国家能源局，让能源法立法进程迈入了一个崭新的阶段，极大地推动能源法研究与起草工作。

近年来我国能源生产量大幅提升

　　NBD：立法目的是一部法律的重要关注点。能源法第一条立法目的纳入了“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，业内也一直讨论“双碳”目标加速了能源法推出，您如何看待这一观点？

　　陈兴华：确实如此，“双碳”目标是促成能源法出台的重要助推力。多年来，第一条“立法目的”经过反复修改。立法目的中，除增加“双碳”相关内容外，还有一个变化值得关注。

　　2007年版本立法目的开篇第一句话是“为了规范能源开发利用和管理行为”，2020年版本是“为了规范能源开发利用和监督管理”，但最终出台的能源法删去了此项。可能是因为立法者更倾向于将能源法定位为一部以政策导向为主的法律，因此，最终未将明确规范能源开发利用及管理行为作为立法目的。

　　苏苗罕：2024年4月，能源法（草案）提交审议之后，立法进程比较顺利，可能是考虑到下列因素，立法时机和条件已经相对成熟。

　　一是国家层面对能源战略的具体内涵有了更加丰富多元的认识。

　　二是在能源市场剧烈动荡的国际背景下，能源供给保障外部环境更趋复杂严峻，不稳定、不确定性因素增多。面对这一局面，我国亟需制定能源法。

　　三是“双碳”目标的推动。过去十余年，国家通过财政激励等手段鼓励可再生能源实现快速发展，但是在新能源装备制造成本下降之后，财政补贴将要逐步退出，就需要在法律上建立促进新能源高比例利用的新型能源体系。

　　首次确立氢能的法律地位

　　NBD：能源法明确了多个可再生能源和新能源的地位，引起了各能源种类业界广泛关注，您对哪种印象最深？

　　陈兴华：氢能。它首次被明确纳入能源管理体系，与传统能源和其他可再生能源并列作为能源进行管理。

　　以往氢气作为危险化学品进行管理，这在某种程度上制约了氢能发展。如今，明确将氢能作为能源进行管理，不仅有助于消除公众对其的误解及过度担忧，更为未来发展奠定基础。

　　NBD：但初次审议稿中，没有为氢能单独设置条款，直到二次审议稿才加入。为何起草时没考虑为氢能单设法条？

　　陈兴华：最开始，考虑到已明确规定了可再生能源的整体发展方向，能源法就没有对可再生能源的具体类型进行细致的划分、规定。而且也考虑到氢能属于新兴产业，其发展尚存不确定性，在立法中不宜写进来。

　　在二次审议稿中，不止氢能，风能、太阳能、生物质能、地热能以及海洋能等细分能源种类也被单拎出来，并就其开发利用特别新增两个独立法条，即能源法第二十五条与第二十六条。

　　NBD：有关氢能的规定，为何只有“积极有序推进氢能开发利用，促进氢能产业高质量发展”，未提及更具体的细节？

　　陈兴华：我国对于氢能该如何监管尚处于摸索阶段。国家层面虽然已经出台一些规划文件，但尚未形成一套较为完备、成体系的做法。所以，我们首先要做的是在法条中明确氢能的法律地位，后续还需进一步制定与之相配套的法律法规。

　　NBD：国家鼓励发展清洁能源，但第二十四条却明确“国家统筹水电开发和生态保护，严格控制开发建设小型水电站”，是何原因？

　　苏苗罕：第二十四条明确，开发建设和更新改造水电站，应当符合流域相关规划。国家对于流域水电管理的文件也已经明确，如果没有水电规划的河流不得开展流域水电建设工作。这样的规定是为了避免水电无序开发、过度开发对河流生态系统造成严重影响。

我国非常重视水电等清洁能源利用

　　能源标准一度被删，直到三审稿才重拾

　　NBD：标准是能源绿色低碳转型的技术支撑和基础性制度。但“能源标准”相关法条在起草稿阶段曾被删掉，后来又出现在第八条，中间经历了什么？

　　陈兴华：2007年起草立法时，能源标准在当时很受重视，后来在多次修改过程中，相关内容被删除。直到能源法（草案）进入审议阶段，为回应社会和行业关切，立法部门吸纳有关建议做了调整。在第三次提交全国人大常委会审议时，撰写为“国家建立健全能源标准体系，保障能源安全和绿色低碳转型，促进能源新技术、新产业、新业态发展”，也就是目前的能源法第八条。

　　NBD：第七十八条规定，任何国家或者地区在可再生能源产业或者其他能源领域对我国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的，我国可以根据实际情况对该国家或者该地区采取相应的措施。这也是三次审议稿新增的内容，背后有何考虑？

　　陈兴华：这是能源法进入审议阶段专门增加的反制条款，既是为了企业更好地“走出去”，也是遵循国际惯例。国际普遍存在诸如“长臂管辖”这类条款，相应地，我国也有必要设置相关规定，为我国在能源领域应对其他国家贸易壁垒行为提供法理支持。

　　NBD：有些政策内容也被纳入法条，比如第五条“加快构建碳排放总量和强度双控制度体系”是出于什么考虑？

　　苏苗罕：碳排放双控制度体系可以为引导政府行为提供制度抓手，从而促进新能源发展，实现能源的绿色低碳转型。不过，能耗双控转向碳排放双控不是一朝一夕可以完成的。构建碳排放双控制度体系是一项系统工程和长期任务，也要循序渐进。国家对此进行了三个阶段的工作部署。这也体现了能源法第一条立法目的中所表述的“积极稳妥推进碳达峰碳中和”。

　　电力法修改正在进行

　　NBD：立法几经波折，过往存在的争议和矛盾是否在最终得以很好的解决？

　　陈兴华：出台的能源法肯定是各方达成共识的版本。当然，在立法过程中存在不少争议，比如在能源管理、监管方面，有些人希望将能源监管的规定制定得更细致，但国家在这方面的顶层设计尚未形成定论，因此相关内容并不适宜在法律条文中呈现。

　　此外，在能源领域，是否应当赋予相关部门更多的义务？像环境保护法中所设立的问责制，能源法是否也可将其纳入？实际上，将问责制引入能源法并非完全不可行，但由于各方意见未达成统一，最终没能体现出来。

　　舍弃一些争议较大的条款，也是立法工作的一种技术处理方式，是为了确保法律能在大方向上达成一致并尽快出台。

　　NBD：能源法颁布施行之后，如何处理与先前存在的单行法之间的关系？

　　苏苗罕：在法律定位上，能源法属于能源领域的基础性统领性法律，因此能源法可以成为能源单行法制定和修订的依据，从而促进法律体系内部的协调。

　　在法律适用上看，能源法和其他能源单行法之间如果存在不一致，主要遵循下列法律规范适用规则：

　　一是“特别法优于一般法”。从整体定位上看，能源法相对于其他能源单行法而言属于一般法。

　　二是“新法优于旧法”，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

　　当然，这两项规范之间也可能出现冲突。此时依照立法法规定，“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”

　　NBD：能源法的出台是否会加快单行法的修改速度？

　　陈兴华：目前，煤炭法和电力法的修改工作正在进行中，主要是因为在某些具体条款上的争议较大。与能源法相对框架性的规定不同，这两部法律具体到单个能源领域中，规定内容比较细，因此修订难度相对较大，阻力也相对较多。

　　可再生能源法目前已被列入立法规划，很可能更先完成修订。能源法中提到的可再生能源消纳机制、绿色电力证书等制度，可再生能源法会进一步细化相关内容。

我国可再生能源实现快速发展

　　NBD：能源法是否会对正进行的生态环境法典编纂工作造成影响？

　　陈兴华：其实这有利于生态环境法典的编纂工作。能源法出台后，能让法典相关内容更加明晰。

　　倘若在一直缺乏相关法律予以明确界定的情况下，生态环境法典率先对相关事项进行确认，那么其结果未必能够契合能源领域的内在规律。

　　如今能源法最先对相关内容进行了固化处理，在此基础上，法典便能够针对能源内容，从中挑选出与生态环境密切相关的部分，开展交叉性确认即可。