刘佐（中国法学会财税法学研究会副会长、国家税务总局税收科研所原所长）
12月25日，十四届全国人大常委会第十三次会议通过了《中华人民共和国增值税法》（以下简称“增值税法”），这是中国税收立法、税制改革的一项重大进展，体现了党的二十届三中全会全面落实税收法定原则的要求，也是中国增值税制度改革的最新成果。
从改革进程看，中国从20世纪70年代末开始，选择部分地区、行业和产品开展征收增值税的试点，并逐步扩大征收范围；1994年起将征税范围推广到全部工业领域和商业；进入21世纪后继续完善，首先实现了从“生产型”到“消费型”税制的转变，然后逐步试行营业税改征增值税，2016年5月后全面推广。1981年，全国的增值税收入只有1600万元，与全国税收总额629.9亿元相比微不足道。2023年，全国的增值税收入已达70651.3亿元，占全国税收总额约39%，稳居18种税收之首。
从立法进程看，1981年，财政部首次发布《增值税暂行办法》；1984年，国务院发布《中华人民共和国增值税条例（草案）》；1993年，国务院发布《中华人民共和国增值税暂行条例》；2016年，财政部、国家税务总局发出《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》；2022年和2023年，全国人大常委会先后两次审议《中华人民共和国增值税法（草案）》，2024年三审顺利通过。
展望未来，中国的增值税制度仍需继续完善。12月24日，全国人大宪法和法律委员会向全国人大常委会提交的关于增值税法（草案三次审议稿）修改意见的报告中提出：要按照党中央关于全面落实税收法定原则，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度的要求，研究推进进一步深化增值税改革。笔者认为，下一步完善增值税制度的主要措施，似可考虑调整纳税人、税率、征收率、起征点制度和优惠规定，税法文字也可改进，还可制定增值税法的实施条例。
首先，从纳税人看，为了更好地发挥增值税制度的优势，随着税制的完善和征收管理水平的提高，一般纳税人的范围应逐步扩大，完善进项税额抵扣制度，进一步减少重复征税和逃漏税，促进经济发展和产业结构优化。至于收入比较少、需要适当照顾的小型微利企业、个体工商户和其他个人，可通过设置免征额、降低征收率等方式处理。
其次，应简并税率和征收率。为了进一步增强增值税的中性、简化税制和便于征收管理，同时体现一定的社会和经济政策，目前一般纳税人适用的四档税率可简并为三档，即适用一般商品的基本税率、适用人民生活必需品的低税率和适用出口货物的零税率。据中山大学法学院教授杨小强介绍，2023年世界上实行增值税制度的国家和地区中，税率不超过三档的约占三分之二。同时，适用简易计税方法的3%、5%的征收率和若干减征规定，也应适当简化和规范。
第三，考虑逐步降低税率和征收率的水平。根据笔者收集的189个开征增值税的国家和地区资料，目前有52个国家和地区（其中大多数是发展中国家和地区）增值税的基本税率低于13%，占27.5%。在中国周边的20个开征增值税的国家和地区中，有14个国家和地区增值税的基本税率低于13%，占70%。相比之下，目前中国增值税13%的基本税率偏高了一些，可逐步降至10%。为了改善民生，也可先行适当降低粮食、食用植物油、燃料和药品等人民生活必需品的适用税率。为了平衡税负，在降低增值税税率时，适用简易计税方法的征收率也应适当调整。
第四，可考虑实行免征额制度。为了适当照顾收入较低的小型微利企业、个体工商户和其他个人，促进就业和平衡税负，将现行的增值税起征点制度改为免征额制度，并根据经济发展情况和物价、工资等因素适当调整。上述两种制度的区别在于：前者销售收入达到规定标准时就要按收入全额征税，后者只就超过规定标准部分的销售收入征税，两者在临界点附近税负差异很大，后者相对更为合理。
第五，应及时清理过时的和其他不适当的优惠（如某些减免税、进项税额加计扣除等）。因为这些做法不仅不符合增值税的中性原则，而且不利于发挥增值税“链条机制”的作用，也不利于规范税制、增强透明度、方便操作和提高效率。特别是国家重大政策和制度调整时，税收政策和制度必须与之协调。从税制来看，某些当初从营业税“平移”过来的规定（如差额征税、免税等）是否应当继续沿用，如今也需要从增值税抵扣制度的角度考量，必要时可将免税改为零税率。同时，为了稳定和恢复经济，近年来应对经济增速减缓采取的一些临时性减免税措施，在今后一段时期内可以继续实施，并根据实际情况适当调整，其中一些措施也可以固定化。
第六，从文字看，税法中的某些表述可以更加严谨和规范。例如，第二章的标题是《税率》，但内容不仅有税率，还有征收率；第十二条中关于纳税人发生两项以上应税交易涉及不同税率、征收率情形的处理，可分别表述，并与第十一条“适用简易计税方法计算缴纳增值税的征收率为百分之三”的规定衔接；第十四条中关于当期销项税额抵扣当期进项税额等表述，将“抵扣”改为“扣除”，与企业所得税法、个人所得税法一致为好。
此外，由于增值税征收范围广，纳税人多，技术性强，管理要求高，实施中遇到的问题可能也很多，税法中难以详细规定和及时调整，如能参照企业所得税法、个人所得税法的做法，由国务院依法制定税法实施条例，效果可能更好一些。
