临近2024年岁末，在115号文出台一年多以后，发改委再次发文对政府和社会资本合作的新机制进行规范。
12月24日，国家发展改革委办公厅发布了《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（下称《通知》），明确不得以盘活存量资产为名，将特许经营模式异化为地方政府、地方国有企业或平台公司变卖资产、变相融资的手段，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险。
近年来，特许经营领域发生的多起争议事件，往往都与出让虚拟的特许经营权有关。例如，2023年广西南宁“天价停车费”事件中，停车管理公司依靠政府转让的道路停车位泊位经营权，将未来25年半的停车泊位费质押给两家银行，获得了72亿元融资；今年11月，山东省济南市平阴县出让低空经济特许经营权，以9.24亿元的价格，把“天”卖了30年。
“这次政策的收缩，主要就是强调地方政府不要随便去搞‘特许经营权’。” E20研究院执行院长、湖南大学兼职教授薛涛向《华夏时报》记者表示，部分地方政府为了融资，利用低空经济、垃圾回收、数据资产、智慧停车等轻资产项目的特许经营权套现，并不符合传统的基础设施特许经营的概念。这与特许经营PPP的目标是完全背离的。
一位不愿具名的垃圾处理业内人士也告诉《华夏时报》记者，一些地方以特许经营为幌子，把项目包装成特许经营权转让，但实际上并不是真正的特许经营。这些项目基本是政府平台公司中标，然后打包去银行贷款，事实上增加了政府隐性债务。
纠偏“天价”特许经营权
《通知》指出，市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式。路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让等，不得采取特许经营模式。
这一要求的背景是，近年来，地方政府“天价”转让特许经营权的事件屡见报端。除了上述广西、山东的项目以外，贵州省贵阳市也在10月底发布了一个30亿天价的垃圾分拣及再生资源循环利用项目，特许经营期30年。
为何地方政府偏爱转让特许经营权？以广西南宁“天价停车费”事件为例。2023年年中，南宁当地停车收费贵的问题成为网络热点，临时停车一天需要缴费上百元。细究原因后发现，当地政府把全市收费类道路停车资源打给国资控股的南宁市慧泊停车场服务有限责任公司负责运营，该公司一方面通过质押特许经营权从银行获得了72亿元估值，另一方面还与南宁市青秀区人民法院签订《合作备忘录》，对“恶意逃费欠费”的车主通过司法诉讼方式进行追缴。最终，当地多名涉事干部被免职，3人因严重违纪被调查，南宁市市长侯刚还在新闻发布会上向广大人民群众鞠躬道歉。
而此次《通知》的发布，主要的目的之一就是要堵住“特许经营权”这个窟窿。薛涛指出，类似收停车费的项目也许不需要基建，在马路上画一画线就开始收钱了。而115号文主要涉及的是基础设施建设投资，发改委出台《通知》的意图，就是不希望这些盘活存量资产的轻资产或虚拟资产项目，以“特许经营”模式为名，行变卖资产、变相融资之实，反而会冲散特许经营项目的规范度。
也是因此，在115号文鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产后，《通知》通过“规范盘活存量资产”一条打了补丁，改为要“优先支持民营企业通过特许经营模式参与盘活存量资产项目，鼓励符合条件的国有企业规范参与不涉及新建和改扩建的盘活存量资产特许经营项目”。
杜绝通过拍卖套现
而另一个值得关注的重点，就是《通知》专门提出不得采取拍卖等方式选择特许经营者，这一点在业内人士中间引发了较高的关注。
薛涛对本报记者解释，特许经营权的估值本身是按资产定价的客观估值做基础，由社会资本竞争水价，因此政府可以在拿到资产评估对应的转让价款外，获得较低的水价，这种方式地方政府无法额外套现，还降低了未来支付压力。但如果反过来操作，先确定一个水价，再让社会资本来竞争转让价款孰高孰低，或者类似的在资产评估值上额外附加所谓污水特许经营权价值，再进行拍卖，结果就大不同了。这些方式就有可能再额外多卖几个亿，但实际上为未来的政府支付带来额外负担，其实也会涉及隐性债务风险。因此《通知》在基础设施存量转让的过程中，把“拍卖”这个口子事先堵掉，主要就是为了防止过高溢价的出现。
除了基础设施项目以外，上述非基础设施的轻资产项目，由于没有资产可以估值，很多也会采取拍卖的方式，最终接盘的往往都是地方国企。“地方国企资信良好，拿到这个项目就去从银行贷款，风险极大。”他指出，实际上这些虚拟资产，包括低空经济、智慧停车等等，并不是财政担保的，反而都是使用者付费的。而那些真正的使用者——例如无人机使用企业、私家车车主——所能支付的费用，往往根本无法撑起动辄几十亿元的估值。
薛涛强调，无论是某种与政府付费无关的高风险或者高溢价的虚拟权益转让，还是将某类特许经营资产刻意溢价出让，看现象往往都是本地国企受政府指令来接盘，再尽力找银行去融资付给政府。这类特许权项目，绝大部分其实并没有外来的社会资本敢于接盘，因为高溢价或者高风险的特许“权”项目背离了市场逻辑。
在11月8日举行的全国人大常委会办公厅新闻发布会上，财政部部长蓝佛安强调，要将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，持续加强预算管理，督促地方依法合规建设政府投资项目。并强化收集新增隐性债务线索，及时掌握违规举债新手段、新变种，推动监管从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸，严格落实地方政府违规举债问责制。
