新华财经北京12月25日电（王菁）作为重要的积极财政政策工具，我国地方政府专项债券的发行、使用及管理迎来新变革。国务院办公厅25日发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称《意见》），提出7方面17项举措，有利于更好地发挥专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用。

　　业内观点指出，《意见》对优化完善地方政府专项债券管理机制作出明确部署，有利于合理规划安排明年专项债发行、管理和使用工作，为推动经济持续回升向好提供有力支撑。同时，更多配套政策的完善，也有利于积极财政之下的专项债保持“早发行、早使用、早见效”模式，尽早形成实物工作量，更好地发挥专项债稳增长、促发展和稳预期作用。

　　“正负清单”双向把控专项债投向管理更加细化

　　《意见》首先提出“扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围”，具体举措包括实行专项债券投向领域“负面清单”管理，以及扩大专项债券用作项目资本金范围。

　　“负面清单”管理，即以清单方式明确列出专项债禁止投向领域，禁止投向领域之外的其他领域均可使用专项债资金。《意见》要求，将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。

　　实际上，早在12月16日召开的国务院常务会议上，已经对优化完善地方政府专项债券管理机制作出部署，指出要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理，允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房，扩大用作项目资本金范围。

　　对此，粤开证券首席经济学家罗志恒对新华财经指出，扩大专项债投向领域并实行“负面清单”管理，实际上就扩大了专项债的使用范围，有利于地方政府能更快地找到合适的项目，避免了“资金等项目”的现象，有利于让财政资金尽快形成实物工作量，推动经济回升向好。

　　《意见》还指出，在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。

　　中信证券首席经济学家明明对新华财经表示，“以‘正面清单’的方式扩大专项债券用作项目资本金范围，新增的支持领域包括信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等。”

　　“对于地方政府而言，近年来对于这些领域的投资较多，后续在专项债用作资本金的加持下，料能发挥稳增长作用。”明明解释称。

　　另一方面，“提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。”此细则也引发了业内的广泛关注。明明认为，提高比例上限这一调整，有助于降低项目的融资成本，扩大融资渠道，这对未来发行和使用地方债将起到促进作用。

　　“提高用作资本金的比例，有利于更好地发挥财政资金的杠杆作用，撬动起更大的投资规模，对于‘看准了的项目’而言，这样的政策调整可以让项目更快地落地。”罗志恒称。

　　中邮证券固定收益首席分析师梁伟超对新华财经表示，“《意见》明确专项债用作项目资本金范围和比例，项目建设专项债用于补充资本金的比例从25%提高至30%，这有利于进一步发挥财政的杠杆撬动作用。但以往常情况来看，用于资本金专项债的具体使用，还要看项目的实际储备和落地情况，此前‘堵点’更多是符合收益要求的有效项目相对较少。”

　　同时，不少业内人士关注专项债偿还资金来源范围扩大的变化。《意见》提及，“对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还”。

　　梁伟超认为，“这意味着未来专项债的偿还来源不仅是本项目的对应收入，还可以是财政补助资金或其他项目收入等，省级政府来提供进一步的保障，从制度层面明确了专项债的偿还。这更加符合地方的实际情况，也意味着收益偏弱的项目也能更好地使用专项债资金。”

　　此外，《意见》明确了专项债用于存量土地盘活、收储和新增土储。“10月财政部记者会期间，已经明确了专项债使用的方向，本次得以制度明确。专项债用于盘活存量土地和收购存量商品房是今年财政支持稳定房地产市场的切实举措，也可以用于新增土储，意味着历史上土储专项债的回归，这将一定程度缓解有效项目不足的问题。”梁伟超称。

　　“自审自发”试点落地专项债发行效率持续提升

　　积极财政一直在诠释着“增量”的决心。中央经济工作会议指出，要实施更加积极的财政政策。提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力。加大财政支出强度，加强重点领域保障。增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。

　　明明指出，“在本轮增量积极财政背景下，《意见》旨在通过优化专项债券管理机制，充分发挥专项债券在稳增长、促改革、调结构、惠民生等方面的积极作用，是落实积极财政政策的重要举措。《意见》的实施将有助于加快专项债券的发行和使用进度，提高资金使用效率，增强地方政府的自主性和灵活性，加强风险防控，保障专项债券的按时足额还本付息，为经济高质量发展提供有力支撑。”

　　“就短期影响而言，明年地方债发行使用节奏可能加快。中央经济工作会议已经明确提高明年新增专项债额度，而项目审核权的下放也将使得项目储备和债券发行的效率提升。”梁伟超在谈及近期系列积极财政政策接连落地的影响时指出，在“各项工作能早则早、抓紧抓实，保证足够力度”的总要求下，2025年的专项债发行节奏可能明显前倾，从而及早形成实物工作量。

　　“当然也可以看出，《意见》的出台与此前财政部释放的信号密切相关，如加强地方政府债务管理、防范化解地方债务风险、提高专项债券发行和使用效率等，体现了财政政策的连续性和稳定性。”明明补充道。

　　另外值得关注的是，《意见》还同步公告了地方政府专项债券项目“自审自发”试点地区名单，包括承担国家重大战略地区——河北雄安新区，以及十个省份和各自的计划单列市，即北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省。

　　“专项债项目审核权下放具有多重积极影响。”中诚信国际研究院执行院长袁海霞对新华财经表示，地方政府更了解本地区经济社会发展实际需要及专项债项目储备情况，审核权下放有利于提高信息对称性，一定程度上增强专项债项目与经济社会发展需求的实际匹配程度，还有助于建立权责统一且清晰的地方债务管理体系，充分激发地方积极性与活力。此外，地方政府可结合区域经济社会发展需要灵活调整专项债发行使用节奏，及时发挥专项债稳增长作用。

　　明明也表示，“权限和要求的下放将有助于简化专项债券的发行流程，提高发行效率，同时也对地方政府的财政管理和项目管理能力提出了更高的要求。地方各级政府需要加强自身能力建设，提高项目筛选和管理水平，确保专项债券资金的安全和规范使用。”

　　“‘自审自发’试点落地，专项债券项目审核权限下放。实际落地试点地区中，包含10个省市和4个计划单列市，即14个专项债发债主体。河北雄安新区并非地方债发债主体，本次作为‘承担国家重大战略地区’纳入。”梁伟超进一步解释称，审核权的下放是近十年较为少有的中央财政监管权限的下放，具有较强的信号意义，无疑将更多激发地方承担建设任务的活力。

　　“下放专项债项目审核权限的前提是选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区，”罗志恒表示，对于这些区域，产业基础较好、管理相对完善，下放审核权限能提高资金和项目的使用效率，减少“在途时间”，对于支持经济大省“挑大梁”也非常有帮助。

　　业内人士也提醒，专项债项目审核权限下放的同时仍需严格把关项目质量与数量，警惕因放松审核而导致资金使用效率下滑的风险，特别是省级政府要承担更大的主体责任，严格把好质量关和风险关。“系列机制的完善增加了地方自主权，提高了发债积极性，有利于扩大内需稳增长、优结构、补短板。从提高效率的角度下放审核权限非常有必要，但是从风险防范的角度也要继续加强财政和审计监督，避免地方盲目‘铺摊子’。”罗志恒如是说。

　　“优质项目并不会永远充足，专项债要回归本源、使用范围要控制在合理范围，动态完善负面清单；没有项目收益的要通过国债和地方一般债解决，专项债的新增额度也有必要随之调整，逐步提高一般债的额度。”罗志恒进一步建议称。

　　展望2025年，国常会明确，“要做好明年专项债券发行使用，尽早形成实物工作量，为推动经济持续回升向好提供有力支撑”。袁海霞指出，专项债作为地方政府融资的“正门”，近年来均保持了较大的发行规模、较强的项目投资力度，可以在一定程度上弥补地方基建资金缺口，发挥稳增长、促投资作用。后续来看，专项债还应从发行规模和投向范围上继续发力，更加规范有序地推动地方建设、促进经济增长。