目前，各地政府采用特许经营模式盘活政府存量资产，以增加地方政府非税收入的做法与日俱增。财政部数据显示，今年1-11月，全国财政非税收入37088亿元，同比增长17%。随着特许经营模式不断扩大也伴随的乱象不断，自去年115文发布后，今年发改委首次按下减速键，再次强调新机制PPP项目的实施规范。

　　12月24日，国家发改委发布《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（以下简称通知），通知要求各地方发改委需严格落实防范化解地方政府隐性债务风险的要求，不得以盘活存量资产为名，将特许经营模式异化为地方政府、地方国有企业或平台公司变卖资产、变相融资的手段，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险。

　　在房地产市场低迷、土地财政难以为继的背景下，不少地方政府挖空心思增加财政收入，盯上了特许经营权这个“香饽饽”。

　　在业内人士看来，随着新规细化约束，给地方政府盲目违规增加收入敲响了警钟，多位分析人士指出，地方政府不能为了实施特许经营而采用特许经营，需要有据可依，还不得保底承诺，特许经营是希望借助社会资本专业运营能力，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，而非以短期增加收入为目的额外新增地方财政未来支出责任，变相新增隐债。

　　“目前政府资金参与该类特许经营项目是按照只补贴运营、不补贴建设成本的原则进行，对于不补贴建设成本，已经封堵了地方政府在购买服务领域里，借PPP或特许经营模式实现无收益或弱收益公益性建设的举债功能，而这次通知对运营期的合规补贴做了更细化的规定，即要求按照地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准执行，且补贴政策应当具有普适性，不得保底承诺，也在规范预防地方政府通过运营补贴的方式违规新增隐债发生”，业内人士表示。

　　据了解，目前地方政府存量资产依然可以采用特许经营模式实施，采用“转让-运营-移交”的TOT模式，是存量资产盘活重要融资渠道。不过也存在诸多乱象。

　　财联社据公开资料整理，整体来看乱象可归为三类。

　　第一类是单纯将特许经营权（视为无形资产，并通过产权交易平台公开拍卖，如行政事业单位屋顶光伏资源特许经营权，或将基础设施及公用事业领域存量资产视为“固定资产+无形资产”，通过公开招标的方式将存量资产有偿转让给社会资本方运营，如存量污水处理厂（含污水处理特许经营权）TOT项目。

　　第二类是特许经营权项目过度“包装”，如将环卫一体化特许经营部分的特许经营期拉长至16年，将不适用特许经营模式的项目以政府购买服务形式采购，强行套用特许经营模式实现存量资产变现。

　　第三类是地方国企按照“335”指标强行改善报表，将“包装”后的存量资产进行“内部”交易，以缓解地方政府短期内的化债压力，并新增融资能力，对于化债任务比较重的地方政府而言，虽能解燃眉之急，也为各种乱象的产生埋下隐患，特许经营权的设置或者授予急需进一步被规范。

　　此次发改委通知，也给“狂飙”的PPP项目按下减速键。通知明确了特许经营模式的负面清单，即市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式，“尤其是对于没有经营收入的公益项目不能纳入PPP机制，这就表明无市场化收益的基础设施建设项目举债渠道就只剩专项债、专项借款等特殊融资渠道，规避了地方政府资金介入引发变相融资，进而新增地方财政未来支出风险”，业内人士指出。

　　在业内人士看来，之所以采用特许经营，是希望借助社会资本专业运营能力，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，而政府投资支持需要有据可依，对于存量项目是否使用采用特许经营模式，要回本溯源深入论证采取特许经营模式的可行性和必要性。在全国化债一盘棋下，监管适时出手规范，可及时避免新机制执行中出现政策异化苗头，更体现了坚决遏制新增地方政府隐性债务的决心。