站在“十四五”与“十五五”的交接处，面对国际形势的不确定性，2025年中国经济应该怎么走，受到全球瞩目。对此，12月11日—12日召开的中央经济工作会议给出了“超常规”的答案，直面困难和挑战，主动求变、主动加力，为中国经济下一步擘画了清晰的经济路线图。
当前，各方已经对当前的经济形势和面对的主要困难形成共识。
“会议强调，国内需求不足，部分企业生产经营困难，风险隐患仍然较多，需求被放在首位，因此扩大内需是当前经济工作最主要的任务。对此，会议通过一系列宏观政策来提振内需，矫正市场引导的总量供大于求态势的发展。”国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群在解读会议时对本报记者表示。
值得注意的是，今年不少表述都是“超常规”的。一方面，对财政政策和货币政策有了更“落地”的指引——上调赤字率，明确增加发行超长期特别国债，要求“适时降准降息”，这是历史罕见的。在市场人士看来，这是等于给市场吃下了一颗“定心丸”；另一方面，对明年经济工作目标的定调也和以往有着巨大差别。
“今年，物价稳定、国际收支平衡以及居民收入增长被提到和稳增长、稳就业同样的高度。”民生证券首席经济学家陶川对《华夏时报》记者表示。
此外，消费政策排序被放在第一位，“综合整治‘内卷式’竞争”也是首次提及。
“总体上看，此次会议从明年工作目标、政策基调、任务部署等层面都释放了积极的信号，有利于增强和夯实明年经济持续回升向好的动力。直面困难、坦诚务实，从具体困难到具体目标，都有很强的前瞻性和针对性。”粤开证券首席经济学家罗志恒对《华夏时报》记者表示。
从“加力”到“超常规”
从会议内容来看，2024年中央经济工作会议延续了12月9日政治局会议的重大判断和政策方向，但同时，也更加直面现实、直面挑战。
“会议直指‘当前外部环境变化带来的不利影响加深’，对于经济运行困难的表述也从2023年的‘一些’升级为‘不少’。面对明年来自外部的挑战，国内的问题大概率会更加复杂，但正视问题是有效解决问题的基本前提。”陶川对本报记者说。
按照预测，明年可能仍然会设定5%左右的经济目标。
而从会议表述来看，明年宏观政策的力度明显加大。会议提出，要实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。货币政策基调从持续14年的稳健转为适度宽松，九大重点任务中将消费政策排序放在第一位，这一系列措施的发布力度罕见。
在此之前，中央政治局会议已将财政政策的基调从此前的“积极”正式变更为“更加积极”，中央经济工作会议进一步确定，2025年要上调赤字率，同时增加超长期特别国债和专项债发行规模，优化财政支出结构、加大对“三保”的支持。
“2025年的赤字率目标，相较于2024年的3%有较大的提升空间。同时，在当前市场利率水平较低的背景下，增加发行超长期特别国债和地方政府专项债券，能引导社会资金进行更好的跨期配置，提高社会资金的配置效率。”中央财经大学财税学院教授白彦锋表示。
在这样的政策组合下，陶川预计，2025年政府债规模很有可能从近12万亿元跨越到15万亿元。
在市场人士看来，通过一系列积极有为的宏观政策，加大货币政策和财政政策支持，进行超常规逆周期调节，一方面能稳妥化解存量风险，另一方面也能防范金融、房地产等领域的潜在风险，为应对新变化留足空间。
值得注意的是，尽管宏观政策加大力度势在必行，但“不唯速度论”决定了政策不会走粗放型、强刺激的老路。
“我们认为明年政策仍然是灵活渐进的发力。一个佐证是经济工作会议相比12月政治局会议，没有用‘加大超常规逆周期调节’的表述。”东吴证券首席经济学家芦哲对《华夏时报》记者表示。
相比去年，今年增加了协调配合的表述。在芦哲看来，政策协调一方面是收缩型政策服从于宽松型政策，谨慎出台收缩性、抑制性举措；另一方面是加强财政和货币政策的协调配合。
“未来中央加杠杆、国债融资成为财政重点，意味着国债成为财政和货币配合的中心环节，适度宽松的货币政策有助于降低财政赤字的融资成本，同时在国债集中发行期间，需要货币机构配合稳定金融市场。”芦哲表示。
此外，在货币政策与财政的配合上面，可能还需要“容忍度”更高的汇率。
“面临明年关税的不确定性，汇率的容忍度有望‘重新校准’，打开货币宽松的空间。除此之外，汇率还可以通过‘转锚’来提高对美元汇率的弹性，从而释放对内宽松的空间。”陶川表示。
内需放在首位
值得注意的是，本次会议将“大力提振消费，提高投资效益，全方位扩大国内需求”提升至九项重点工作的首位。
张立群表示，我国出台的一系列宏观政策，都是围绕提振内需布局。事实上，会议也提出要统筹好总供给和总需求的关系，突出了从供给侧往需求侧倾斜，突出对总需求的管理。
一个亮点是，扩大内需的重中之重是提振居民消费。会议特别提及“着力提振内需，特别是居民消费需求”。
从宏观数据来看，1—10月份，社会消费品零售总额同比增长3.5%，弱于GDP增速；但10月份，社会消费品零售总额同比增长4.8%，增速大幅加快。
在平安证券首席经济学家钟正生看来，这得益于9月末以来消费品“以旧换新”政策优化，叠加10月末存量房贷利率下调落地，这为商品消费恢复带来明显利好。
事实上，此次会议也为刺激消费重点领域划下“重点”，一方面加力扩围实施“两新”，另一方面惠民生，稳保障，比如推动“中低收入群体增收减负”“提高养老金”，通过精准施策以解决民众消费的后顾之忧。
“‘两新’方面，支持范围有望扩展到今年偏冷的家具、餐饮，以及具备换新潜力的通讯器材，我们测算在基准情形下，明年向新品类扩容财政资金1500亿元，则可对应拉动约4000亿元潜在销售空间，相当于2023年社零总额的0.9%。”陶川表示。
此外，在市场人士看来，稳消费要先稳房价，只有对房价的预期企稳，家庭资产负债表不再缩水，居民消费才能更“放得开手脚”。陶川表示，就政策而言，随着明年房贷利率进一步放松，房价有望在一线城市的二手市场初见企稳迹象。
投资是扩大内需的另一抓手。“展望2025年，投资的重点方向包括‘两重’项目、‘十五五’重大项目和城市更新，而支持投资的手段在于‘适度增加中央预算内投资’、‘加强财政与金融的配合’，以及‘实施降低全社会物流成本专项行动’。”钟正生表示。
在宏观政策加力的同时，会议也通过改革提效来实现经济效率的提升。通过有约束的扩张和深化改革，双管齐下，实现经济的稳定增长。
值得注意的是，7月政治局会议上所提到的“内卷式竞争”再度出现，但此次用了“整治”二字。
“内卷和当前很多领域供大于求的局面密切相关，但是兼顾稳定就业和社会的目标，通过对存量进行结构性优化，比此前的‘供给侧改革’更加合适。这可能也是深化零基预算改革、出口退税削减、延长假期不调休等政策出台的题中之义。”陶川表示。
