《中国经济周刊》记者王红茹郑雪｜北京报道

　　这是近年来力度最大的化债举措。

　　11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。议案提出，为贯彻落实党中央决策部署，在压实地方主体责任的基础上，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。

　　财政部部长蓝佛安在当日举行的十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上表示，从2024年开始，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。加上此次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。同时也明确，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

　　上述三项政策协同发力，此番用于化债的组合拳规模达12万亿元。接受《中国经济周刊》记者采访的专家一致认为，5年内化解12万亿元隐性债务，不仅将对地方政府和市场产生一定的激励效应，也有助于明显缓解乃至杜绝部分地区“乱罚款乱收费”等现象，改善营商环境。更为重要的是，此举意味着我国财政化债思路的重大优化，无论是对未来保障地方财政平稳运行，还是支持推动高质量发展，都具有非常重要的现实意义。

　　2028年前地方需消化隐性债务总额降至2.3万亿元

　　近年来，在各地各部门协同努力下，我国地方政府隐性债务规模不断减少。蓝佛安在新闻发布会上表示，2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。

　　然而，今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，我国经济运行出现了一些新情况和新问题，各地隐性债务化解的难度加大。

　　为确保经济财政平稳运行以及考虑地方政府化债实际，全国人大常委会11月8日作出批准6万亿元债务限额，用于置换地方政府存量隐性债务。此举在一些专家看来，堪称今年一系列增量政策的“重头戏”。

　　华夏新供给经济学研究院创始院长贾康接受《中国经济周刊》记者采访表示，此次化债行动无疑是一场及时雨，解了地方的燃眉之急，能够使地方政府卸下包袱、轻装上阵，同时使受地方隐形债务拖累的银行和企业得到纾困的实惠。“向市场传达了积极、乐观的信息，起到了稳预期、强信心的正面效应。”

　　6万亿元债务限额如何安排？蓝佛安在新闻发布会上表示，6万亿元债务限额，分3年安排，2024—2026年每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债务。

　　12万亿元化债组合拳协同发力，未来的效果可期。蓝佛安表示，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。

　　“我们估算了一下，地方依靠自身努力化解是完全可以做到的，甚至有些地方是比较轻松的。”蓝佛安说，“总的来看，我们推出的是一揽子、综合性、靶向准的化债组合拳，作用直接、力度大。”

　　对于每年地方政府自己努力消化4600亿元隐形债务，贾康表示乐观。“这是完全有可能的。可以预见，未来的5年时间，在多项政策协同发力之下，把14.3万亿元地方隐性债务化解，看起来既可行又可及。”他说。

　　一揽子化债举措将对经济产生全方位影响

　　2014年修订的《中华人民共和国预算法》赋予了地方政府举债的权力，明确地方政府债券为地方政府举债融资的唯一合法渠道。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

　　但是，近年来，由于内外环境的变化，我国财政收入增长速度放缓，部分地区面临较大财政压力。不少地方在法定预算之外，直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式进行举债，形成隐性债务。

　　有些地方甚至在预算执行报告中明确提到“基层财政运行困难”。

　　比如贵州省毕节市大方县2020年政府工作报告在提及上一年发展不足时称，财政收入偏低，财政增收乏力，历史欠账较大，税收收入持续低位运行。地方政府性债务、民生欠账等风险点仍然存在，还本付息压力较大，财政“收不抵支”，资金短缺与发展需要的矛盾十分突出。

　　此外，有个别地方基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）也在经受挑战。

　　“有些地方‘三保’困难，于是通过融资平台变相举债，弥补财力不足。此次化债措施的出台，使得地方政府得以在短期内减轻偿债压力，从而有更多的精力和资金投入到经济发展及民生保障中。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对《中国经济周刊》记者表示。

　　在他看来，此次化债所起到的作用，除了信心的支持，还将对整个经济产生全面影响。

　　“这次化债相关措施，能够实实在在地让企业按时给员工发工资，让地方政府保民生。有些项目原来停下来不干的，能继续开工建设，甚至还可以进一步扩大投资。产业循环了，就业人口增加了，公众收入增加了，消费也就起来了，这就形成了一个正循环。”赵全厚说。

　　中泰国际首席经济学家李迅雷对《中国经济周刊》记者表示，此次化债举措，首先应解决拖欠企业的账款问题。“通过专项债置换的方式进行化债，难度不高，同时也给企业吃了定心丸。”他说。

　　5年可累计节约6000亿元左右利息

　　地方政府隐性债务（以下简称“隐性债务”）是指地方政府在法定预算之外，直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

　　隐性债务出现的原因很多，李迅雷认为，其中一个重要原因在于部分地方政府官员为了完成相关任务指标进行举债。

　　“有的地方政府官员为了实现经济发展目标，会‘拼命’举债，这样更容易出政绩。若是未来这些官员由于职务变动离开了，债务却不会被带走。”李迅雷说。

　　2015年以来，党中央要求建立健全规范的地方政府举债融资机制，开好“前门”、严堵“后门”，坚决遏制隐性债务规模、增量，稳妥化解存量，切实防范债务风险。

　　粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒告诉《中国经济周刊》记者，据他的研究发现，2015年以来我国共推进了四轮债务置换。

　　第一轮为2015—2018年，主要是落实《中华人民共和国预算法》的要求，通过发行12.2万亿元债券置换非债券形式的存量政府债务。此轮置换的债务之前已纳入政府债务管理，不属于隐性债务，仅是将非债券形式的地方债务转化为债券形式。

　　此外，这一轮有几个重要时间节点值得关注。2017年7月，中共中央政治局会议首次提出“隐性债务”概念，提出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。2018年8月，中共中央、国务院发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，对化解地方隐性债务作出具体部署。2018年底，审计和监管部门完成对地方政府隐性债务的摸底统计。

　　第二轮为2019年—2021年9月。主要是通过发行置换债券和特殊再融资债券开展建制县化债试点工作，合计置换债务规模达到8185.9亿元。

　　第三轮为2021年10月—2022年6月。主要是推进北上广全域无隐性债务试点。北京、广东和上海分别发行3252.3亿、1134.8亿和654.8亿元特殊再融资债券，合计发行规模达到5041.8亿元，推进隐性债务清零。

　　第四轮债务置换为2023年10月以来，落实中央“一揽子化债”。

　　今年以来，中央多次部署强调化解地方债务风险。7月30日召开的中共中央政治局会议强调，“要完善和落实地方一揽子化债方案，创造条件加快化解地方融资平台债务风险”。9月26日召开的中共中央政治局会议强调，要“有效落实存量政策，加力推出增量政策”。

　　随着12万亿元一揽子、综合性、靶向准的化债组合拳打出，政策效应将非常明显。

　　蓝佛安在新闻发布会上表示：“由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。我们估算，5年累计可节约6000亿元左右。”

　　我国化债思路发生转变

　　一直以来，隐性债务都是一个机密数字。在11月8日举行的新闻发布会上，蓝佛安向外界公开了我国14.3万亿元的隐性债务规模。

　　赵全厚对此举将产生的积极效应表示认同，“从去年以来，坊间对于我国的隐性债务一直有猜测。随着化债进程过半，现在将隐性债务规模公开透明，可以避免外界质疑，有助于统一认识、强化信心，同时也是我国化债思路的转变”。

　　今年以来，多个省份的政府工作报告及新闻中，均出现“砸锅卖铁”化债的表述。

　　“砸锅卖铁”指的是盘活资源，核心是落实“一揽子化债政策”，通过存量资源盘活、处置进行债务化解。

　　“从各地方政府表述内容看，‘砸锅卖铁’是指盘活存量资产、筹集资金，并用于债务化解任务。此前‘砸锅卖铁’化债是以还债券为主，现在的化债举措，就是把政府收上来的钱直接花出去，不总用于给银行还债，这样能够平衡稳增长和防风险的关系。”赵全厚表示。

　　蓝佛安将我国化债工作思路转变归结为4个方面：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变；二是从点状式排雷向整体性除险转变；三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变；四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。

　　“从政策效应看，能够发挥‘一石二鸟’作用。一方面，解地方‘燃眉之急’，缓释地方当期化债压力、减少利息支出；另一方面，帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。”蓝佛安说。

　　贾康对化债工作思路的四个转变评论说，“此次化债不是对原来化债方式的简单延续，而是一个更高水平地把债务管理和未来长治久安相结合的升级版化债举措，这种‘釜底抽薪’式的化债或将给隐性债务画上句号。”

　　罗志恒表示，此次化债思路的调整，反映了我国化债从防风险为主转向更好统筹稳增长与防风险，从“化债中发展”转向“发展中化债”，意味着下阶段将稳增长和发展置于更高的地位，财政政策支持高质量发展的力度以及逆周期调节的能力将进一步增强。

　　坚决遏制新增隐性债务

　　地方政府债务风险防范化解，在解决存量债务风险的同时，下阶段又该如何遏制增量？如何从根本上解决隐性债务问题？

　　蓝佛安表示，下一步，财政部将会同相关部门，持续保持“零容忍”的高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起，从三个方面发力，坚决遏制新增隐性债务。

　　一是监测口径更全。财政部正会同有关部门健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况，动态分析、及时预警、防范风险。关于融资平台经营性债务，按照有关要求，金融管理部门已经研究制定了金融支持地方债务化解的政策举措，财政部将积极配合抓好现有金融支持政策落实。

　　二是预算约束更强。将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，持续加强预算管理，督促地方依法合规建设政府投资项目；对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目，一律不得实施，坚决堵住地方违法违规举债的途径。

　　三是监管问责更严。强化收集新增隐性债务线索，及时掌握违规举债新手段、新变种，推动监管从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸。严格落实地方政府违规举债问责制。

　　从根本上解决隐性债务风险，在严堵“后门”的同时，还要开好“前门”，建立健全规范的地方政府举债融资机制和闭环管理制度体系，满足地方政府正常融资需求，发挥债券资金积极作用。

　　从国际上看，我国政府的负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家，为开好“前门”提供了支撑。

　　根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%，其中，日本249.7%、意大利134.6%、美国118.7%、法国109.9%、加拿大107.5%、英国100%、巴西84.7%、印度83%、德国62.7%；G7国家平均政府负债率123.4%。同期我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。

　　“结合明年经济社会发展目标，实施更加给力的财政政策。”蓝佛安表示，一是积极利用可提升的赤字空间。二是扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例。三是继续发行超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设。四是加大力度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模。五是加大中央对地方转移支付规模，加强对科技创新、民生等重点领域投入保障力度。

　　贾康对此给予积极评价：“当前我国政府还有较大的举债空间。如果有必要，可以继续提高赤字率，以支持中国经济平稳健康发展。这对于市场普遍关心的提振信心和预期意义重大。”