地方政府专项债券是落实积极财政政策的重要抓手，是拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。目前，2024年地方政府新增专项债券(以下简称“新增专项债”)已基本发行完毕。2万亿元新增专项债资金将为年末稳增长作出贡献。项目用途扩围下，传统基建类项目仍是资金主要投向。用于“化解存量政府投资项目”的“特殊新增专项债”不容忽视，其可能突破了新增专项债的用途限制，年内发行超8400亿元后还将在明年继续发行。
新增专项债发行使用后置
2万亿资金年末发力
在财政部安排下，2024年新增专项债于10月底基本发行完毕。企业预警通数据显示，截至11月1日，各地累计发行的新增专项债达38964.76亿元，约占年初预算安排限额的99.91%。
从发行节奏看，今年前七个月新增专项债发行速度较为平稳，随后在8至9月集中发行。以往年度为应对疫情冲击等特殊因素影响，地方政府发行新增专项债重在“早发快用”，年初发行规模相应偏高。今年新增专项债发行使用进度明显后置，尽管地方政府早在1月便纷纷开启发行，但上半年发行进度明显低于去年同期。进入三季度后，地方政府开始加快新增专项债发行使用进度，在8至9月发行规模合计超1.8万亿元，占全年预算限额的47%。
由于从发行到使用存在时滞，三季度发行的新增专项债资金更多集中于四季度使用。经财政部统计，截至10月20日，年内各地共有2万亿元专项债资金可安排使用。目前，财政部正研究完善项目管理机制，打通在建项目“绿色通道”。据财政部副部长王东伟在国新办新闻发布会上介绍，财政部正在加快专项债发行使用和项目建设进度，加快形成实物工作量。
东方金诚首席宏观分析师王青向证券时报记者指出，在“两个1000亿元”提前下达、专项债加快发行使用的情况下，第四季度固定资产投资增速有望加快，充分发挥投资作为经济增长稳定器的作用。
支持领域不断扩围
传统基建仍是主要投向
从资金投向看，今年新增专项债支持领域持续扩大，统计的项目类别已达到42个，包括轨道交通、铁路等传统基建领域，养老、教育、托幼等民生领域以及新基建、新能源、新产业等新兴领域。
传统基建类项目依然是专项债资金主力投向。今年投向市政建设和产业园区基础设施、棚户区改造、铁路、医疗卫生、农林水利等重点领域项目建设的专项债资金占全年规模超六成，继续发挥专项债资金强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用。其中，市政和产业园区基础设施专项债今年累计发行约9998.83亿元，占全年发行规模的32.96%，而其他领域专项债的发行占比均未超过10%。
对外经济贸易大学教务处处长、国际经济贸易学院教授毛捷指出，产业园区基础设施等特定领域的项目建设需要大量劳动力，从项目设计规划、工程施工到后续运营维护，将直接创造大量就业机会。因此在专项债项目建设期间，将直接促进项目建设相关行业的产出扩张、利润增加，促进这些行业的就业数量增加。
不过，浙商证券首席经济学家李超分析称，截至10月13日，新增专项债投向基建类比例约为56%，较2023年的69%有较大幅度下滑。随着后续专项债用途的扩围，投向基建的比例回升幅度预计有限。
“特殊新增专项债”
或关联化债
去年四季度以来，江苏、湖北、新疆、天津等多个省份陆续开始发行一类没有披露“一案两书”（即项目实施方案、财务审计报告和法律意见书），亦未披露募投项目具体投向的“特殊新增专项债”，募集资金用途仅简单描述为用于“存量政府投资项目”。统计显示，截至10月23日，今年以来各地累计发行77只“特殊新增专项债”，发行总额达8429.7亿元，占同期新增专项债的22.17%。
对于“特殊新增专项债”的具体用途，专家学者普遍猜测与本轮地方政府化解存量隐性债务有关。
根据《政府投资条例》规定，政府投资项目指“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目”。中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国对证券时报记者解释称，“存量政府投资项目债务”是符合《政府投资条例》的政府投资项目产生的法定债务，并不属于隐债范畴。
兴业研究公司固定收益部高级研究员王嘉庆同样指出，若新增专项债用于新增政府投资项目，地方政府需要披露“一案两书”，其未披露项目具体信息或项目名称，说明资金可能是用于多个存量政府投资项目而非新增项目。他认为，部分存量项目投资存在资金缺口，或需要新增专项债资金来解决项目停缓建问题，化解项目停缓建带来的存量隐性债务风险。
也有观点认为，“特殊新增专项债”可能涉及隐性债务置换。国联证券固定收益首席分析师李清荷指出，存量投资项目应已有确定的资金来源，将新增专项债用于存量项目，或是因为这些项目涉及隐性债务，若以新增专项债置换隐债，有利于化解地方政府投资项目的隐债风险。此外，王青对记者表示，通过“特殊新增专项债”还可化解部分符合专项债资金使用要求，但前期未通过专项债项目立项审批的项目所形成的债务。
上海财经大学中国公共财政研究院讲师汪峰在接受证券时报记者采访时表示，在当前的财政环境下，寻找或培育合适的项目来申请专项债存在一定挑战。适当放松对新增专项债用途的约束，以“特殊新增专项债”化解债务风险，在债务额度管控上显得更为合理和灵活。
